Ciudades intermedias: el potencial territorial también depende de la capacidad para gobernarlo

Una oportunidad frecuentemente subestimada

El desarrollo regional suele observarse desde dos extremos: las grandes áreas metropolitanas, por su concentración de población, inversión y actividad económica, y los territorios rurales, por sus necesidades particulares de conectividad y acceso a servicios.

Entre ambos existe, sin embargo, una red de ciudades intermedias que puede desempeñar funciones decisivas para articular territorios, acercar servicios, conectar mercados y distribuir oportunidades económicas.

El estudio de la OCDE Unlocking the Potential of Intermediary Cities for Regional Development (2026) ofrece una perspectiva especialmente útil: una ciudad intermedia no debe comprenderse únicamente por el número de habitantes que concentra, sino por las funciones que desempeña dentro del sistema territorial al que pertenece.

La OCDE identifica funciones vinculadas con negocios, conocimiento, transporte, vivienda, cultura, comercio, salud y gobierno. Estas permiten observar a las ciudades no solamente como asentamientos poblacionales, sino como nodos que conectan personas, servicios, actividad económica e instituciones.

No todas las ciudades necesitan la misma política

Una de las implicaciones más relevantes de la evidencia es sencilla, pero profunda:

Territorios diferentes no necesariamente requieren las mismas soluciones.

Las ciudades intermedias presentan diferencias en estructura económica, localización, dinámica demográfica, conectividad, funciones y contexto institucional. Por ello, trasladar de manera uniforme políticas diseñadas para grandes áreas metropolitanas —o incluso soluciones utilizadas por otras ciudades intermedias— puede producir un desajuste entre el instrumento público y el problema territorial que pretende resolver.

La alternativa es una política territorial diferenciada y basada en evidencia: primero comprender qué función desempeña cada territorio; después identificar sus restricciones y capacidades; finalmente seleccionar los instrumentos adecuados.

Tener potencial no significa tener capacidad para aprovecharlo

Aquí aparece uno de los aprendizajes institucionales más relevantes para el BEER.

Una ciudad puede disponer de ubicación estratégica, infraestructura, actividad productiva, universidades, capital humano, servicios especializados u otros recursos territoriales y, aun así, enfrentar dificultades para convertir esas ventajas en acción pública efectiva.

¿Por qué?

Porque el potencial territorial y la capacidad institucional para movilizarlo son dimensiones distintas.

La OCDE analiza cómo la estructura del Estado, la distribución de competencias, la descentralización administrativa y fiscal y las responsabilidades asignadas a los gobiernos subnacionales condicionan sus posibilidades de actuación.

Desde la perspectiva institucional del BEER, esto conduce a una pregunta que debería preceder cualquier estrategia territorial:

¿Cuenta el territorio con las competencias, capacidades administrativas, recursos y mecanismos de coordinación necesarios para hacer aquello que la estrategia espera de él?

Una política territorial técnicamente atractiva puede encontrar límites importantes si las autoridades responsables carecen de facultades, recursos, información o capacidad operativa para ejecutarla.

La coordinación también es infraestructura

Muchas de las funciones relevantes para el desarrollo regional desbordan los límites de un municipio.

Movilidad, vivienda, empleo, infraestructura, servicios, cadenas productivas y planeación territorial pueden involucrar simultáneamente a municipios vecinos, gobiernos estatales y autoridades nacionales.

Desde la perspectiva del BEER, la coordinación puede entenderse como una infraestructura institucional del desarrollo territorial.

La evidencia revisada destaca la necesidad de fortalecer la coordinación vertical y horizontal y de alinear estrategias e inversiones. La síntesis final del informe identifica como condiciones habilitantes estrategias territoriales claras, coordinación multinivel fortalecida e inversión sostenida y alineada.

Esto modifica la manera de observar determinados problemas territoriales: la pregunta no es solamente qué debe hacer cada gobierno, sino también qué deben ser capaces de hacer conjuntamente.

Competitividad y calidad de vida forman parte del mismo entorno

Otro aprendizaje relevante es evitar una visión demasiado estrecha de competitividad territorial.

La capacidad de un territorio para atraer y retener actividad económica, talento y población se relaciona con un conjunto amplio de condiciones que incluye habilidades, conectividad, vivienda, salud, educación, cultura, servicios y calidad de vida.

Desde esta perspectiva, competitividad y bienestar forman parte de un mismo entorno territorial habilitante, aunque su peso relativo y sus interacciones pueden variar entre territorios.

Esto amplía el enfoque de la política de desarrollo regional: además de las condiciones relacionadas directamente con inversión y actividad productiva, resulta necesario observar las condiciones que permiten sostener las funciones económicas y sociales del territorio.

Una advertencia necesaria: no existe una receta universal

El informe desarrolla una tipología experimental de ciudades intermedias y un Pilot Policy Toolkit. Ambos componentes tienen valor para estructurar diagnósticos, pero deben utilizarse con cautela.

La tipología fue construida utilizando evidencia de 173 ciudades de siete países europeos, y la propia OCDE reconoce su carácter experimental.

Por ello, no sería metodológicamente correcto clasificar automáticamente ciudades mexicanas mediante esos perfiles.

De igual manera, el Pilot Policy Toolkit constituye una referencia valiosa para organizar diagnóstico, autoevaluación y planeación, pero su existencia no demuestra que las intervenciones derivadas de su aplicación produzcan determinados resultados.

El aprendizaje transferible no consiste en copiar el instrumento.

Consiste en adaptar el método.

Una posible agenda para México y sus regiones

La evidencia abre una ruta particularmente interesante para analizar ciudades intermedias mexicanas, pero el punto de partida debería ser el diagnóstico y no la clasificación anticipada.

Antes de diseñar una estrategia territorial convendría responder cinco preguntas:

1. ¿Qué funciones desempeña realmente la ciudad dentro de su región?

2. ¿Con qué otros municipios, localidades rurales y centros urbanos mantiene relaciones funcionales?

3. ¿Qué competencias poseen las autoridades responsables de esas funciones?

4. ¿Qué capacidades administrativas y recursos existen para ejercerlas?

5. ¿Qué problemas requieren coordinación entre municipios o niveles de gobierno?

Sólo después tendría sentido determinar qué instrumentos de política pública resultan apropiados.

Este enfoque permitiría pasar de políticas construidas alrededor de categorías administrativas a políticas construidas alrededor de funciones territoriales y capacidades reales de implementación.

Criterio Institucional del BEER

El desarrollo territorial de las ciudades intermedias no depende únicamente de su tamaño poblacional ni de la disponibilidad aislada de activos económicos, infraestructura u otros recursos territoriales. Requiere reconocer las funciones que cada territorio desempeña dentro del sistema regional y diseñar políticas diferenciadas conforme a sus condiciones económicas, geográficas e institucionales.

El aprovechamiento de esas funciones se encuentra condicionado por la existencia de competencias claras, capacidades administrativas, recursos suficientes y mecanismos efectivos de coordinación entre municipios y niveles de gobierno. En consecuencia, la competitividad territorial, la prestación de servicios y la calidad de vida deben abordarse como componentes interdependientes de un mismo entorno habilitante, evitando trasladar de manera uniforme soluciones diseñadas para territorios con características distintas.

Regla BEER de transferibilidad

Transferir principios y mecanismos, no copiar tipologías, programas o instrumentos.

Toda aplicación territorial específica deberá contrastarse con las funciones del territorio, su marco jurídico, la distribución de competencias, las capacidades institucionales, los recursos disponibles y las relaciones funcionales con otros territorios.

Mensaje estratégico

El territorio importa, pero la capacidad institucional para articularlo también.

Una ciudad puede disponer de activos, ubicación, infraestructura y oportunidades. Convertir ese potencial en acción pública efectiva exige instituciones capaces de comprender las funciones del territorio, contar con capacidades para actuar sobre ellas y coordinarse cuando los problemas superan las fronteras administrativas.